近期，自然資源部出臺《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》）。據悉，要用市場化的方式，最大限度地調度礦山企業和社會各類資源的積極性，包括細化約束獎勵機制、建立政府專項基金、制定減免稅等政策。各級政府和企業應制訂出適合本地區礦山情況的實施方案，列出礦山修復企業名錄、修復方法、修復目標以及完成時間。防止“一刀切”，治理恢復中應該根據礦山的類型、資源稟賦、開發順序、市場需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復方案。要通過加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國大好河山的重要組成部分。思路決定出路。政策的創新，為解決礦山地質環境恢復治理這一難題提供了方向。

嚴峻的形勢

遙感調查監測數據顯示，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約 2000多萬畝、歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。我國礦山地質環境面臨的嚴峻形勢由此可見一斑。

這一嚴峻形勢的形成，源于我國快速工業化進程中，對資源與環境、發展與保護的認知缺位。

眾所周知，我國僅用了70年，就完成了西方發達國家用200多年才完成的工業化。然而，創造這一奇跡的同時，我國也不可避免地重復了西方工業化時“先開發、后保護，先污染、后治理”的老路。

新中國成立后，借鑒前蘇聯的經驗，我國按照先重后輕的路線開始了工業化進程，對礦產資源的需求也呈現爆炸式增長。保障工業發展的“糧食”需求，成為很長一個階段礦業界的首要任務。雖然當時國營礦山按規范都設計有尾礦庫、廢碴場等固廢存放地，但采場不恢復、固廢不處理成為普遍現象。

改革開放后，礦業開發在“靠山吃山、靠水吃水、有水快流”“國家集體個人一起上”等思想指導下形成熱潮，并導致大量鄉鎮礦山，特別是私挖亂采的個體礦山見礦就挖、廢碴隨意傾倒、采完就走，加劇了礦山地質環境的惡化。

沉重的負擔

我國大約有80萬座礦山，其中約40萬座礦山因生態環境破壞而需要修復或恢復。

“直到國土資源部成立，礦山地質環境恢復治理才上升到國家層面。”2019年8月，在因礦設市的霍林河采訪時，作為全國最早開展礦山地質環境恢復治理工作的探索者，原內蒙古國土資源廳副巡視員王劍民向記者介紹了礦山地質環境恢復治理相關政策出臺的大致經過。

原國土資源部成立后，立即將礦山地質環境的恢復治理納入重要的議事日程。在全面系統組織全國礦山地質環境調研的基礎上，2002年，原內蒙古國土資源廳等地方部門就通過國家、地方部門經費資助的形式，在霍林河煤礦等礦山實施了排土場等固廢治理工程。原中國國土資源經濟研究院的理論研究，則重點指向治理資金的籌措，并形成了在礦山企業提取礦山地質環境恢復治理保證金制度的基本思路。

◆ 2005年，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》出臺，明確“財政部、國土資源等部門應盡快制訂礦山生態環境恢復的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢復保證金制度等生態環境恢復補償機制”。

◆ 2006年，財政部、原國土資源部、原國家環保總局印發《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，明確要求各省（區、市）建立礦山地質環境治理恢復保證金制度，落實企業治理責任。

◆ 2009年，《礦山地質環境保護規定》出臺，明確規定采礦權人應當依照國家有關規定，繳存礦山地質環境治理恢復保證金。

這一制度運行成效如何呢？截至2014年，全國31個省（區、市）相繼出臺礦山地質環境治理恢復保證金管理辦法，實施了保證金繳存與采礦權審批、年檢、礦山地質環境治理恢復方案掛鉤等方法，使保證金制度總體上順利推進。

全國應繳保證金礦山88592個、應繳存保證金993億元，已繳存保證金礦山71726個、已繳存保證金612億元，北京、天津、吉林、山東、貴州5省市繳存率達100%。612億元，看似是一筆巨額資金，但與需要面臨的治理任務相比，卻是杯水車薪。

中國地質調查局礦產資源研究所研究員陳明曾算過一筆賬：“我國大約有80萬座礦山，其中約40萬座因生態環境破壞而需要修復或恢復。即使按每座1000萬元的保守成本估算，全部修復一遍也需要4萬億元資金。如此沉重的負擔，是中央和各級地方財政都難以承受的。”

生動的實踐

《意見》解決的不僅是治理恢復的資金問題。只要確立開發型治理的理念，礦山廢棄地將變成綠水青山，“瘡疤”要治，錢從哪來，無疑是最大的現實問題。

其實，在2009年出臺的《礦山地質環境保護規定》中，就已經指出了解決問題的途徑。其中明確，“礦山地質環境治理恢復保證金遵循企業所有、政府監管、專戶儲存、專款專用的原則”，同時還提出了市場化籌措治理資金的思路，即“國家鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行治理恢復”。

在政府引導下，基層也在進行著積極的實踐探索。2014年，天津市全面啟動薊縣（現薊州區）境內的關閉礦山的環境恢復治理工作，先期實施的是城區附近的8個礦區，投資20億元。北京中色資源環境工程股份有限公司聯合天津市規劃設計院，針對治理工程背靠盤山風景區、離城區近的特點，以開發型治理恢復為理念對8個礦區的恢復治理進行了整體設計：緊鄰高端住宅區華府御墅的老虎頂礦區，設計成葡萄酒莊；離城區稍遠的東后子峪兩個礦區，一個設計成風情水鎮，一個設計成近郊休閑公園。目前，東后子峪礦區正在進行伊甸園建設。

“老虎頂礦區僅出讓采石場200畝廢棄地，就可以籌集資金近10億元，滿足了休閑公園建設和其他簡單恢復工程的資金需求。”北京中色資源環境工程股份有限公司總經理朱谷昌說。

重慶市渝北區銅鑼山山脈中段，在經歷了上世紀80年代起的大規模建筑石料開采活動后，留下了一個個滿目瘡痍的山體和巨大的礦坑。2012年，重慶市政府對礦區關停后，堅持“宜建則建、宜林則林、宜農則農、宜景則景”的原則，在這里實施了銅鑼山山脈中段礦區地質環境綜合治理項目，投入2000多萬元的一期綜合治理工程完成后，共形成可供利用林地122畝、高標準農田280畝、建設用地149畝、綠化景觀用地99畝。廢礦坑蓄水后變成了旅游熱點，被人稱為“重慶版小九寨溝”。

基層的生動實踐，給人們一個深刻的啟示：礦山廢棄地其實是有待開發的新資源。

如何開發這些資源？2019年8月，在第二屆全國礦山資源·環境·生態修復大會上，有關專家對德國的經驗作了介紹：對地下采礦形成的礦硐，德國將其分別開發成作為存儲物資、固體廢棄物、核廢料等的儲存空間，開展深地植物種植實驗、大型物理實驗等的實驗空間，建設地下抽水蓄能電站、地下壓縮空氣儲能電站等項目的能源轉換空間，建設采礦博物館、地下游泳館、地下探險基地等設施的文娛空間，利用深地鹽穴開展呼吸道以及敏感性疾病治療研究的醫療空間，以及實施地熱、殘留礦產資源開采的礦產資源利用空間等。其中，魯爾區煤礦區現已成為德國最具特色的工業景觀和工業遺跡、“世界上最美礦區”，并入選世界文化遺產。

成功經驗表明，《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》解決的絕不僅是治理恢復的資金問題，只要確立開發型治理的理念，礦山廢棄地還會變成綠水青山。

落實的建議

如果地方政府不能及時出臺具體的實施辦法，政策利好將不復存在

今年1月4日，盡管是周末，但北京京西建筑勘察設計院有限公司經理孟軻荊放棄了休息，在寒風中趕幾十公里路，從門頭溝到了北苑，咨詢有色金屬礦產地質調查中心的專家，共同探討如何抓住這一利好政策。“作為北京國有大型煤炭生產企業，我們礦務局曾擁有8座煤礦，高峰時原煤年產曾達到600萬噸。”孟軻荊說，現在企業雖然已走上轉型發展之路，但煤礦生產形成的礦山地質環境問題仍未根治。在門頭溝區被確定為首都西部重點生態保育及區域治理協作區、首都西部綜合服務區和京西特色歷史文化旅游休閑區后，礦山治理恢復顯得更為迫切。

但錢從哪來？《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》的出臺，讓孟軻荊看到了希望：京煤集團不僅有1190萬平方米的礦區，而且還有18萬平方米的廠房。“如果我們治理后再將騰退的建設用地指標交易出去，不僅治理資金有了，而且這些荒廢地還會成為企業轉型發展的優勢資源。”孟軻荊憧憬道。

興奮之余，孟軻荊也說出了自己的擔心。“政策雖然出臺了，但到基層后該怎么落實還不清楚。”孟軻荊說，“這一政策的有效期只有5年，如果地方政府不能及時出臺具體的實施辦法，我們就有可能面臨著好政策從手中溜走的尷尬。”

而近年來一直重點開展礦山地質環境治理恢復業務的貴州省有色金屬和核工業地質勘查局核地質調查院院長吳林鋒，對該意見落實可能遭遇的困難則估計得更為充分。

“騰退指標在哪交易？交易的錢存在哪？如何交給治理的投資人？都需要有明確規定。”吳林鋒說，如果投資人得不到交易的錢，好政策就會成為一紙空文，利用市場化方式推進礦山生態修復的工作也會半途而廢。

針對目前土地交易基本由各省土地收儲中心負責的現實，吳林鋒建議，在銀行設立第三方監管專用賬號，由銀行直接劃給投資人。

“對增減掛鉤土地整理項目形成的建設用地指標，貴州允許在省內交易但制定了每畝20萬元的上限。”金中國表示，在貴州等西部經濟欠發達地區，建設用地指標其實并不怎么值錢，而這些省份的脫貧攻堅任務又異常艱巨，建議國家允許西部地區將騰退的建設用地指標拿到東部經濟發達省份交易。

呂紹華是內蒙古自治區呼倫貝爾市的個體礦主。《意見》出臺后，他第一時間通過自然資源部網站和媒體了解相關政策，并提出了自己的建議。他認為，要用市場化的方式，最大限度地調度礦山企業和社會各類資源的積極性，包括細化約束獎勵機制、建立政府專項基金、制定減免稅等政策。各級政府和企業應制訂出適合本地區礦山情況的實施方案，列出礦山修復企業名錄、修復方法、修復目標以及完成時間。防止“一刀切”，治理恢復中應該根據礦山的類型、資源稟賦、開發順序、市場需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復方案。要通過加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國大好河山的重要組成部分。

看來，要真正形成用市場化方式推進礦山生態修復的局面，還有許多工作有待進一步細化。