近期，自然資源部出臺《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（以下簡稱《意見》）。據(jù)悉，要用市場化的方式，最大限度地調(diào)度礦山企業(yè)和社會各類資源的積極性，包括細(xì)化約束獎勵機(jī)制、建立政府專項(xiàng)基金、制定減免稅等政策。各級政府和企業(yè)應(yīng)制訂出適合本地區(qū)礦山情況的實(shí)施方案，列出礦山修復(fù)企業(yè)名錄、修復(fù)方法、修復(fù)目標(biāo)以及完成時間。防止“一刀切”，治理恢復(fù)中應(yīng)該根據(jù)礦山的類型、資源稟賦、開發(fā)順序、市場需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復(fù)方案。要通過加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國大好河山的重要組成部分。思路決定出路。政策的創(chuàng)新，為解決礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理這一難題提供了方向。

嚴(yán)峻的形勢

遙感調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開采的礦山占用損毀土地約 2000多萬畝、歷史遺留礦山占用損毀約3400多萬畝。我國礦山地質(zhì)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢由此可見一斑。

這一嚴(yán)峻形勢的形成，源于我國快速工業(yè)化進(jìn)程中，對資源與環(huán)境、發(fā)展與保護(hù)的認(rèn)知缺位。

眾所周知，我國僅用了70年，就完成了西方發(fā)達(dá)國家用200多年才完成的工業(yè)化。然而，創(chuàng)造這一奇跡的同時，我國也不可避免地重復(fù)了西方工業(yè)化時“先開發(fā)、后保護(hù)，先污染、后治理”的老路。

新中國成立后，借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，我國按照先重后輕的路線開始了工業(yè)化進(jìn)程，對礦產(chǎn)資源的需求也呈現(xiàn)爆炸式增長。保障工業(yè)發(fā)展的“糧食”需求，成為很長一個階段礦業(yè)界的首要任務(wù)。雖然當(dāng)時國營礦山按規(guī)范都設(shè)計(jì)有尾礦庫、廢碴場等固廢存放地，但采場不恢復(fù)、固廢不處理成為普遍現(xiàn)象。

改革開放后，礦業(yè)開發(fā)在“靠山吃山、靠水吃水、有水快流”“國家集體個人一起上”等思想指導(dǎo)下形成熱潮，并導(dǎo)致大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山，特別是私挖亂采的個體礦山見礦就挖、廢碴隨意傾倒、采完就走，加劇了礦山地質(zhì)環(huán)境的惡化。

沉重的負(fù)擔(dān)

我國大約有80萬座礦山，其中約40萬座礦山因生態(tài)環(huán)境破壞而需要修復(fù)或恢復(fù)。

“直到國土資源部成立，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理才上升到國家層面。”2019年8月，在因礦設(shè)市的霍林河采訪時，作為全國最早開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作的探索者，原內(nèi)蒙古國土資源廳副巡視員王劍民向記者介紹了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理相關(guān)政策出臺的大致經(jīng)過。

原國土資源部成立后，立即將礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理納入重要的議事日程。在全面系統(tǒng)組織全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)研的基礎(chǔ)上，2002年，原內(nèi)蒙古國土資源廳等地方部門就通過國家、地方部門經(jīng)費(fèi)資助的形式，在霍林河煤礦等礦山實(shí)施了排土場等固廢治理工程。原中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院的理論研究，則重點(diǎn)指向治理資金的籌措，并形成了在礦山企業(yè)提取礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的基本思路。

◆ 2005年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》出臺，明確“財政部、國土資源等部門應(yīng)盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制”。

◆ 2006年，財政部、原國土資源部、原國家環(huán)保總局印發(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確要求各省（區(qū)、市）建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，落實(shí)企業(yè)治理責(zé)任。

◆ 2009年，《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》出臺，明確規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。

這一制度運(yùn)行成效如何呢？截至2014年，全國31個省（區(qū)、市）相繼出臺礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法，實(shí)施了保證金繳存與采礦權(quán)審批、年檢、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)方案掛鉤等方法，使保證金制度總體上順利推進(jìn)。

全國應(yīng)繳保證金礦山88592個、應(yīng)繳存保證金993億元，已繳存保證金礦山71726個、已繳存保證金612億元，北京、天津、吉林、山東、貴州5省市繳存率達(dá)100%。612億元，看似是一筆巨額資金，但與需要面臨的治理任務(wù)相比，卻是杯水車薪。

中國地質(zhì)調(diào)查局礦產(chǎn)資源研究所研究員陳明曾算過一筆賬：“我國大約有80萬座礦山，其中約40萬座因生態(tài)環(huán)境破壞而需要修復(fù)或恢復(fù)。即使按每座1000萬元的保守成本估算，全部修復(fù)一遍也需要4萬億元資金。如此沉重的負(fù)擔(dān)，是中央和各級地方財政都難以承受的。”

生動的實(shí)踐

《意見》解決的不僅是治理恢復(fù)的資金問題。只要確立開發(fā)型治理的理念，礦山廢棄地將變成綠水青山，“瘡疤”要治，錢從哪來，無疑是最大的現(xiàn)實(shí)問題。

其實(shí)，在2009年出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中，就已經(jīng)指出了解決問題的途徑。其中明確，“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金遵循企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則”，同時還提出了市場化籌措治理資金的思路，即“國家鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體或者個人投資，對已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行治理恢復(fù)”。

在政府引導(dǎo)下，基層也在進(jìn)行著積極的實(shí)踐探索。2014年，天津市全面啟動薊縣（現(xiàn)薊州區(qū)）境內(nèi)的關(guān)閉礦山的環(huán)境恢復(fù)治理工作，先期實(shí)施的是城區(qū)附近的8個礦區(qū)，投資20億元。北京中色資源環(huán)境工程股份有限公司聯(lián)合天津市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，針對治理工程背靠盤山風(fēng)景區(qū)、離城區(qū)近的特點(diǎn)，以開發(fā)型治理恢復(fù)為理念對8個礦區(qū)的恢復(fù)治理進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)：緊鄰高端住宅區(qū)華府御墅的老虎頂?shù)V區(qū)，設(shè)計(jì)成葡萄酒莊；離城區(qū)稍遠(yuǎn)的東后子峪兩個礦區(qū)，一個設(shè)計(jì)成風(fēng)情水鎮(zhèn)，一個設(shè)計(jì)成近郊休閑公園。目前，東后子峪礦區(qū)正在進(jìn)行伊甸園建設(shè)。

“老虎頂?shù)V區(qū)僅出讓采石場200畝廢棄地，就可以籌集資金近10億元，滿足了休閑公園建設(shè)和其他簡單恢復(fù)工程的資金需求。”北京中色資源環(huán)境工程股份有限公司總經(jīng)理朱谷昌說。

重慶市渝北區(qū)銅鑼山山脈中段，在經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代起的大規(guī)模建筑石料開采活動后，留下了一個個滿目瘡痍的山體和巨大的礦坑。2012年，重慶市政府對礦區(qū)關(guān)停后，堅(jiān)持“宜建則建、宜林則林、宜農(nóng)則農(nóng)、宜景則景”的原則，在這里實(shí)施了銅鑼山山脈中段礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，投入2000多萬元的一期綜合治理工程完成后，共形成可供利用林地122畝、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田280畝、建設(shè)用地149畝、綠化景觀用地99畝。廢礦坑蓄水后變成了旅游熱點(diǎn)，被人稱為“重慶版小九寨溝”。

基層的生動實(shí)踐，給人們一個深刻的啟示：礦山廢棄地其實(shí)是有待開發(fā)的新資源。

如何開發(fā)這些資源？2019年8月，在第二屆全國礦山資源·環(huán)境·生態(tài)修復(fù)大會上，有關(guān)專家對德國的經(jīng)驗(yàn)作了介紹：對地下采礦形成的礦硐，德國將其分別開發(fā)成作為存儲物資、固體廢棄物、核廢料等的儲存空間，開展深地植物種植實(shí)驗(yàn)、大型物理實(shí)驗(yàn)等的實(shí)驗(yàn)空間，建設(shè)地下抽水蓄能電站、地下壓縮空氣儲能電站等項(xiàng)目的能源轉(zhuǎn)換空間，建設(shè)采礦博物館、地下游泳館、地下探險基地等設(shè)施的文娛空間，利用深地鹽穴開展呼吸道以及敏感性疾病治療研究的醫(yī)療空間，以及實(shí)施地?zé)帷埩舻V產(chǎn)資源開采的礦產(chǎn)資源利用空間等。其中，魯爾區(qū)煤礦區(qū)現(xiàn)已成為德國最具特色的工業(yè)景觀和工業(yè)遺跡、“世界上最美礦區(qū)”，并入選世界文化遺產(chǎn)。

成功經(jīng)驗(yàn)表明，《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》解決的絕不僅是治理恢復(fù)的資金問題，只要確立開發(fā)型治理的理念，礦山廢棄地還會變成綠水青山。

落實(shí)的建議

如果地方政府不能及時出臺具體的實(shí)施辦法，政策利好將不復(fù)存在

今年1月4日，盡管是周末，但北京京西建筑勘察設(shè)計(jì)院有限公司經(jīng)理孟軻荊放棄了休息，在寒風(fēng)中趕幾十公里路，從門頭溝到了北苑，咨詢有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心的專家，共同探討如何抓住這一利好政策。“作為北京國有大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)，我們礦務(wù)局曾擁有8座煤礦，高峰時原煤年產(chǎn)曾達(dá)到600萬噸。”孟軻荊說，現(xiàn)在企業(yè)雖然已走上轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但煤礦生產(chǎn)形成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題仍未根治。在門頭溝區(qū)被確定為首都西部重點(diǎn)生態(tài)保育及區(qū)域治理協(xié)作區(qū)、首都西部綜合服務(wù)區(qū)和京西特色歷史文化旅游休閑區(qū)后，礦山治理恢復(fù)顯得更為迫切。

但錢從哪來？《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》的出臺，讓孟軻荊看到了希望：京煤集團(tuán)不僅有1190萬平方米的礦區(qū)，而且還有18萬平方米的廠房。“如果我們治理后再將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)交易出去，不僅治理資金有了，而且這些荒廢地還會成為企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的優(yōu)勢資源。”孟軻荊憧憬道。

興奮之余，孟軻荊也說出了自己的擔(dān)心。“政策雖然出臺了，但到基層后該怎么落實(shí)還不清楚。”孟軻荊說，“這一政策的有效期只有5年，如果地方政府不能及時出臺具體的實(shí)施辦法，我們就有可能面臨著好政策從手中溜走的尷尬。”

而近年來一直重點(diǎn)開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)業(yè)務(wù)的貴州省有色金屬和核工業(yè)地質(zhì)勘查局核地質(zhì)調(diào)查院院長吳林鋒，對該意見落實(shí)可能遭遇的困難則估計(jì)得更為充分。

“騰退指標(biāo)在哪交易？交易的錢存在哪？如何交給治理的投資人？都需要有明確規(guī)定。”吳林鋒說，如果投資人得不到交易的錢，好政策就會成為一紙空文，利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的工作也會半途而廢。

針對目前土地交易基本由各省土地收儲中心負(fù)責(zé)的現(xiàn)實(shí)，吳林鋒建議，在銀行設(shè)立第三方監(jiān)管專用賬號，由銀行直接劃給投資人。

“對增減掛鉤土地整理項(xiàng)目形成的建設(shè)用地指標(biāo)，貴州允許在省內(nèi)交易但制定了每畝20萬元的上限。”金中國表示，在貴州等西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)其實(shí)并不怎么值錢，而這些省份的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)又異常艱巨，建議國家允許西部地區(qū)將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)拿到東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份交易。

呂紹華是內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市的個體礦主。《意見》出臺后，他第一時間通過自然資源部網(wǎng)站和媒體了解相關(guān)政策，并提出了自己的建議。他認(rèn)為，要用市場化的方式，最大限度地調(diào)度礦山企業(yè)和社會各類資源的積極性，包括細(xì)化約束獎勵機(jī)制、建立政府專項(xiàng)基金、制定減免稅等政策。各級政府和企業(yè)應(yīng)制訂出適合本地區(qū)礦山情況的實(shí)施方案，列出礦山修復(fù)企業(yè)名錄、修復(fù)方法、修復(fù)目標(biāo)以及完成時間。防止“一刀切”，治理恢復(fù)中應(yīng)該根據(jù)礦山的類型、資源稟賦、開發(fā)順序、市場需求，以及人文地理等因素，制訂出不同類型的礦山修復(fù)方案。要通過加大科技文化因素的注入，使治理后的礦山成為祖國大好河山的重要組成部分。

看來，要真正形成用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的局面，還有許多工作有待進(jìn)一步細(xì)化。